Günther Grunert / Walter Tobergte
Die Allgegenwärtigkeit neoliberaler Mythen – Teil 3
Dies ist Teil 3 unserer Serie über weitverbreitete Mythen des Neoliberalismus, einer Kritik auf der Basis der „Modern Monetary Theory“ (MMT), der unserer Meinung nach weitreichendsten und überzeugendsten Kritik an der herrschenden neoliberalen Lehre. Heute geht es um die Frage, ob die Schulden des Staates zurückgezahlt werden müssen. Und wenn ja, wie und wann.
Mythos 3:
Was tun mit den Staatsschulden?
Der „Bund der Steuerzahler“, der nicht die Steuerzahler, sondern vor allem mittelständische Unternehmer, Besserverdienende und Freiberufler vertritt, präsentiert auf seiner Website eine scheinbar schockierende Rechnung. Ausgehend von einer Staatsverschuldung Deutschlands von etwa 1,92 Billionen Euro Ende 2018 schreibt er:
„Zur Veranschaulichung dieser Zahl dient folgendes Gedankenspiel: Ab sofort werden keine Schulden mehr aufgenommen und die öffentliche Hand gesetzlich verpflichtet, neben allen anderen Ausgaben jeden Monat eine Milliarde Euro an Schulden zu tilgen. Mit dieser Verpflichtung würde es bis ins Jahr 2178 dauern, um den Schuldenberg der Bundesrepublik Deutschland vollständig abzutragen.“
Panikmache mit schwindelerregenden Zahlen
Das klingt schaurig und muss inzwischen sogar nochmals nach oben korrigiert werden: Denn inzwischen (März 2021) ist die Staatsverschuldung in Deutschland auf fast 2,4 Billionen Euro gewachsen. Da wird es mit der Schuldenrückzahlung ja noch länger dauern und Hänschen und Lieschen Müller sind schockiert.
Nun hat es eine lange Tradition bei bestimmten Verbänden, Journalisten und Politikern, mit großen Zahlen Ängste zu erzeugen: So erschreckte beispielsweise schon im Jahr 1975 der damalige Vorsitzende der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und Oppositionsführer Karl Carstens in einer finanzpolitischen Debatte im Bundestag die Öffentlichkeit mit der Feststellung: „Jeden Tag, Sonn- und Feiertage eingeschlossen, macht die Bundesregierung 104 Mio. DM Schulden“ (zitiert nach Tagesspiegel, 18.07.1975). Wie wir heute wissen, hat dies nicht zum Staatsbankrott der Bundesrepublik Deutschland geführt.
Tatsächlich handelt es sich bei diesen Rechnereien um nichts weiter als Panikmache. Denn in Wahrheit ist eine Rückführung der Staatsschulden überhaupt nicht erforderlich, schon gar nicht eine Rückführung auf Null, wie die obige Darstellung des „Bundes der Steuerzahler“ suggeriert.
Wie Staaten mit ihren Schulden umgehen
Zum besseren Verständnis des Folgenden sollte man wissen, dass sich ein (Zentral-) Staat verschuldet, indem er Staatsanleihen ausgibt. So wählt etwa in Deutschland der Bund (der den weitaus größten Anteil an der Verschuldung des öffentlichen Gesamthaushalts aufweist) zu 96 Prozent Staatsanleihen als Verschuldungsart. Bei der Zeichnung einer Staatsanleihe überlässt man dem Staat eine gewisse Geldsumme und erhält dafür einen festen Zins. Wer eine Staatsanleihe kauft, leiht also dem Staat Geld.
Wie verfahren nun Staaten mit ihren Schulden? Perioden einer wirklichen Rückführung der Staatsschuld sind eher rar. Noch viel seltener zahlen Staaten ihre Schulden insgesamt zurück, wie es in dem Beispiel des Steuerzahlerbundes unterstellt wird. Staaten verfahren in der Regel anders: Sie tilgen ihre Schulden bei Fälligkeit, indem sie auslaufende durch neue Staatsanleihen ablösen. Das heißt: Diejenigen Staatsanleihen, deren Laufzeit zu Ende ist, werden durch Neuemissionen (Neuausgaben) ersetzt, wobei die Einnahmen aus den neuen Anleihen einfach zur Rückzahlung der alten Anleihen verwendet werden. Theoretisch lässt sich dies bis zum Sankt-Nimmerleinstag fortsetzen – in diesem Fall hätte man gewissermaßen „ewige Anleihen“ mit wechselnden Gläubigern.
Ein Blick in die USA ist hier hilfreich: Dort wurde die Staatsschuld zum ersten und einzigen Mal in der US-Geschichte zu Beginn des Jahres 1835 vollständig getilgt und für zwei Jahre ein Budgetüberschuss aufrechterhalten. Im Jahr 1837 stürzte dann die Volkswirtschaft in eine tiefe Depression, die den Haushalt ins Defizit brachte. Die US-Bundesregierung ist seitdem – also seit dem Jahr 1837 – ununterbrochen verschuldet, hat mithin bereits 184 Jahre lang ihre Schulden nicht zurückgezahlt, ohne dass daraus irgendwelche Probleme entstanden wären.
Natürlich wäre kein privater Haushalt in den USA oder anderswo jemals dazu in der Lage gewesen, in rund 200 der letzten etwa 240 Jahre Finanzierungsdefizite (Ausgabenüberschüsse) zu verzeichnen und seit 1837 praktisch ununterbrochen Schulden anzuhäufen. Dies allein zeigt schon die Sonderstellung des Staates, auf die insbesondere die „Modern Monetary Theory“ (MMT) immer wieder hinweist: Ein (souveräner) Staat weist eben keine Ähnlichkeit mit einem privaten Haushalt oder einem Unternehmen auf, wenngleich eine solche Analogie nicht nur von Angela Merkel (man denke an die von ihr bemühte „Lebensweisheit“ einer „schwäbischen Hausfrau“) immer wieder unterstellt wird.
Der gescheiterte Tilgungsversuch Bill Clintons
Mehr noch: Ein vollständiger und dauerhafter Abbau der Staatsschulden – wie ihn etwa Donald Trump im letzten Wahlkampf bis zum Ende seiner zweiten Amtszeit versprochen hatte – ist nicht nur überflüssig, sondern schlichtweg unmöglich. Den letzten Versuch dieser Art hatte der frühere US-Präsident Bill Clinton am Ende der 1990er Jahre unternommen: Mindestens 15 Jahre lang wollte er Haushaltsüberschüsse erzielen, um so alle ausstehenden Staatsschulden zu tilgen. Tatsächlich sind Haushaltsüberschüsse notwendig, wenn Staatsschulden zurückgezahlt werden sollen. Es müssten also Jahr für Jahr die Steuereinnahmen größer als die Staatsausgaben sein. (Nur nebenbei bemerkt: Wenn staatliche Haushaltsüberschüsse realisiert werden, können diese nicht für eine zukünftige Verwendung in Krisenzeiten oder Ähnlichem „gespart“ werden, wie das manchmal z.B. bei Finanzminister Olaf Scholz durchklingt. In jedem Zeitraum, in dem die Staatsausgaben die Steuereinnahmen unterschreiten, werden ausstehende Staatsschulden getilgt, aber es wird nichts darüber hinaus „gespart“.)
Der Plan Clintons fand damals großen Anklang und wurde von einer Reihe prominenter (traditioneller) Ökonomen – darunter sechs Nobelpreisträgern – in einem offenen Brief als „good economics“ bezeichnet. Auch Alan Greenspan, der legendäre Chef der US-Notenbank von 1987 bis 2006, berichtet in seiner Autobiografie, dass noch Anfang 2001 die Möglichkeit einer vollständigen Tilgung der US-Staatsschulden realistisch schien. Niemand fragte sich offenbar, wie eine Volkswirtschaft robust wachsen soll, wenn der Staat dem inländischen Privatsektor (Haushalten und Unternehmen) über einen Zeitraum von mindestens 15 Jahren fortwährend verfügbares Einkommen entzieht, indem er Budgetüberschüsse verzeichnet.
Die Problematik des Clinton‘schen Vorhabens wird noch deutlicher, wenn man einige einfache Überlegungen zur sogenannten volkswirtschaftlichen Saldenmechanik vornimmt: In der Regel sind während eines bestimmten Zeitraumes die Einnahmen eines Wirtschaftssubjekts oder Sektors nicht gleich seinen Ausgaben. Wenn die Einnahmen überwiegen, liegt ein Einnahmenüberschuss (oder Finanzierungsüberschuss bzw. positiver Finanzierungssaldo) vor, der das Geldvermögen erhöht. Umgekehrt führt ein Ausgabenüberschuss (oder Finanzierungsdefizit bzw. negativer Finanzierungssaldo) zu einer Verringerung des Geldvermögens. Unter (Netto-) Geldvermögen ist hierbei die Differenz aus monetären Forderungen und monetären Verbindlichkeiten zu verstehen.
Da in einer Volkswirtschaft Änderungen von Forderungen und Verbindlichkeiten jeweils mit gleichen Beträgen und entgegengesetztem Vorzeichen mindestens zwei Wirtschaftssubjekte betreffen, d. h. einer Ausgabe bei einem Wirtschaftssubjekt immer eine Einnahme bei einem anderen, an der jeweiligen Transaktion beteiligten Wirtschaftssubjekt gegenübersteht, muss zwingend in jedem Zeitraum dem Einnahmen- (bzw.: Ausgaben-) Überschuss eines Wirtschaftssubjekts oder Sektors ein gleich hoher Ausgaben- (bzw: Einnahmen-) Überschuss bei der Gesamtheit der übrigen Wirtschaftssubjekte oder Sektoren gegenüberstehen.
Betrachtet man nun die Finanzierungssalden der drei großen volkswirtschaftlichen Sektoren Staat, inländischer Privatsektor (Haushalte und Unternehmen inklusive Geschäftsbanken) und Ausland, so addieren sich diese stets zu Null. Kein einzelner der drei genannten Sektoren kann einen Finanzierungsüberschuss verzeichnen, ohne dass die beiden anderen Sektoren zusammen ein Finanzierungsdefizit exakt gleicher Größe aufweisen. Das bedeutet aber auch, dass ein Finanzierungsdefizit des Staates nur verringert werden kann, wenn in gleichem Ausmaß der Privatsektor oder/und das Ausland ihr Finanzierungsdefizit erhöhen bzw. ihren Finanzierungsüberschuss verringern. Dies ist nicht irgendeine umstrittene Wirtschaftstheorie, sondern eine volkswirtschaftliche Identität, also ein rein logischer Zusammenhang, der zu jeder Zeit in jedem Land gilt.
Der Finanzierungssaldo des Auslandssektors entspricht der sogenannten Leistungsbilanz mit umgekehrtem Vorzeichen (die Leistungsbilanz erfasst alle Leistungstransaktionen zwischen dem Inland und dem Ausland, vor allem die Exporte und die Importe). Die USA weisen nun seit mehr als einem Vierteljahrhundert permanente Leistungsbilanzdefizite auf. Bei einem Leistungsbilanzdefizit – also einem positiven Finanzierungssaldo des Auslandssektors – aber kann ein Land nur dann einen staatlichen Haushaltsüberschuss erzielen, wenn das Wachstum durch eine zunehmende Verschuldung des inländischen Privatsektors getrieben wird.
Jedoch kann der inländische Privatsektor nicht ununterbrochen Finanzierungsdefizite verzeichnen, denn dieser Prozess stößt irgendwann an eine Grenze: Erreicht die Höhe des privaten Schuldendienstes einen bestimmten Prozentsatz der Einkommen, ist der Verschuldungsspielraum des Privatsektors ausgeschöpft, da die verfügbaren Einkommen den Schuldendienst begrenzen und die Banken zunehmend risikoavers agieren. Letztendlich wird der Privatsektor dann versuchen müssen, seine Ausgaben zu reduzieren und wieder netto zu sparen, um eine prekäre Finanzlage zu vermeiden. Das aber verursacht einen Einbruch bei der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und zwingt die Volkswirtschaft in eine Rezession.
So ist es auch nicht verwunderlich, dass Clintons Versuch, über Jahre Budgetüberschüsse zu erzielen, bis die Bundesschulden der USA komplett getilgt seien, grandios scheiterte: Die immensen Defizite des inländischen Privatsektors erwiesen sich schließlich als nicht tragfähig. Clintons fiskalpolitische Bremse verursachte eine Rezession, die rasch wieder hohe Haushaltsdefizite zurückbrachte.
Heute ist in den USA von einer Tilgung der Staatsschulden nicht mehr die Rede. Die Staatsverschuldung der USA beläuft sich im März 2021 auf rund 24,2 Billionen Euro. Das ist fast das Doppelte der Gesamtschulden der 27 Mitgliedsländer der EU, die 12,4 Billionen Euro betragen. Ist das schlimm? Nein.
Gibt es Verschuldungs- und Defizitgrenzen?
Die öffentliche Verschuldungssituation in den USA ist gänzlich unproblematisch, da die USA über eine eigene, souveräne Währung verfügen, in der sie niemals zahlungsunfähig werden können. Ein souveräner Staat wie derjenige der USA stellt das Geld, das er zur Erfüllung seiner Aufgaben braucht, mit Hilfe von Buchungssätzen seiner Zentralbank selbst her. Zwar gibt es in den USA eine Schuldenobergrenze, die der Kongress dann immer wieder anheben muss. Das aber ist letztlich eine ziemliche alberne, periodisch wiederkehrende Politfolklore-Show: Bisher haben sich Demokraten und Republikaner noch immer auf eine Erhöhung dieser Grenze verständigen können, wenn auch oft erst nach mehreren Verhandlungsrunden. Wichtig ist, dass es sich dabei um eine politisch festgesetzte, nicht aber um eine ökonomische Verschuldungsgrenze handelt.
Bedeutet dies nun, dass sich ein Land mit eigener Währung keine Gedanken über Staatsdefizite und Staatsverschuldung machen muss, weil es immer Geld schaffen kann, um nach Lust und Laune Ausgaben zu tätigen und seine Schulden zu finanzieren? Nein, obwohl dies ein Vorwurf ist, der häufig gegen die Vertreter der MMT gerichtet wird. In Wahrheit gibt es keinen einzigen (ernst zu nehmenden) MMT’ler, der jemals behauptet hätte, dass die Höhe der staatlichen Haushaltsdefizite beliebig sei.
Wie eine verantwortungsvolle Haushaltspolitik aussehen sollte
Die MMT sagt etwas ganz anderes: Nach ihr zeichnet sich eine verantwortungsvolle Budgetpolitik eben nicht dadurch aus, dass bestimmte Fiskalregeln (Referenzwerte für die staatliche Defizitquote, Schuldenbremsen, strukturelle Defizitgrenzen, Regeln für einen ausgeglichenen Haushalte usw.) eingehalten werden. Eine verantwortungsvolle Fiskalpolitik ist vielmehr dadurch gekennzeichnet, dass sie alles unternimmt, um die nichtstaatlichen Ausgaben- und Nettosparentscheidungen zu unterstützen und darauf hinzuwirken, dass die Gesamtausgaben in der Volkswirtschaft ausreichend sind, um Vollbeschäftigung zu erzielen.
Welcher Haushaltssaldo des Staates (z.B. hohes oder niedriges Defizit) zur Erreichung dieses Zieles erforderlich wird, ist letztlich unerheblich – er ist abhängig davon, wie hoch die inländischen Privatausgaben und die Nettoexporte jeweils sind. Wenn der nichtstaatliche Sektor (inländischer Privatsektor und Auslandssektor zusammengenommen) – wie dies üblicherweise geschieht – netto spart, erfordert dies kontinuierliche Budgetdefizite. Und diese Defizite können zeitlich unbefristet aufrechterhalten werden, ohne einen Inflationsdruck zu verursachen, solange sie ein Wachstum der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage erzeugen, das das Wachstum der volkswirtschaftlichen Produktionskapazität nicht übersteigt. Erst wenn die nominalen Ausgaben die Fähigkeit der Volkswirtschaft übertreffen, darauf mit einem entsprechend höheren realen Output zu reagieren, droht eine nachfrageinduzierte Inflation.
Im Ergebnis heißt dies, dass der Staat dafür Sorge tragen sollte – vor allem durch eine Erhöhung oder Senkung seiner eigenen Ausgaben –, dass die Gesamtausgaben in der Volkswirtschaft weder zu gering noch zu hoch sind, so dass es weder zu Arbeitslosigkeit noch zu Inflation kommt.
Rückzahlung der Corona-Schulden?
Selbstverständlich lassen sich die obigen Ausführungen auch auf die Pläne zur Rückführung der zusätzlichen Staatsverschuldung nach der Corona-Krise anwenden. Für das Jahr 2020 hatte der Bundestag wegen Corona eine „außergewöhnliche Notsituation“ festgestellt und einen Tilgungsplan beschlossen, nach dem die aufgrund der Ausnahmesituation aufgenommenen Kredite vom Jahr 2023 an 20 Jahre lang in gleichen Raten zurückgeführt werden sollen. Das ist jedoch nicht alles: Hinzukommen werden weitere Tilgungsverpflichtungen aus den Jahren 2021 und 2022 (für 2021 eine über 17 Jahre gleichbleibende Tilgung ab 2026).
Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble hat es sich zudem vor einiger Zeit nicht nehmen lassen, in einem viel beachteten Beitrag in der „Financial Times“ noch einmal eindringlich auch in den anderen Euroländern eine möglichst rasche Tilgung der durch die Corona-Pandemie verursachten hohen Staatsschulden anzumahnen. Eine Schuldenaufnahme in Krisenzeiten zur Stabilisierung der Wirtschaft sei zwar sinnvoll, aber nur dann nachhaltig, wenn die Rückzahlung der Schulden nicht vergessen werde.
Das sind abstruse Vorstellungen. Ein Abbau des Schuldenstandes würde für den jeweiligen Staat bedeuten, dass er Jahr für Jahr mehr einnimmt, als er ausgibt, also einen Einnahmenüberschuss erzielt. Nun haben wir aber oben gezeigt, dass – sofern ein Land keinen Leistungsbilanzüberschuss (also keinen negativen Finanzierungssaldo des Auslands) aufweist – staatliche Haushaltsüberschüsse stets mit Defiziten des inländischen Privatsektors einhergehen. Daraus kann aber niemals eine nachhaltige Wachstumsstrategie entstehen, da der inländische Privatsektor – wie bereits erwähnt – nicht permanent Finanzierungsdefizite verzeichnen kann.
Erschwerend kommt hinzu, dass Unternehmen und private Haushalte während der Corona-Pandemie ihre Schulden erhöht haben, weil sie etwa zur Überbrückung fehlender Einnahmen während des Lockdowns – bei unzureichenden staatlichen Transferleistungen – zusätzliche Kredite aufnehmen mussten. Diese jetzt aufgenommenen Kredite müssen aber in den nächsten Jahren bedient und zurückgezahlt werden, was den Privatsektor (Unternehmen und Haushalte) dazu zwingen wird, Finanzierungsüberschüsse zu erzielen.
Warum höhere Budgetdefizite notwendig sind
Es ist also genau das Gegenteil von staatlichen Budgetüberschüssen erforderlich: Ohne ein deutliches Defizit der öffentlichen Haushalte ist ein Schuldenabbau des Privatsektors nicht möglich. Wenn nämlich der Privatsektor netto sparen will, sind seine Ausgaben gedämpft und nicht in der Lage, das Wachstum des Volkseinkommens zu stützen. Weil Letzteres jedoch die Voraussetzung für einen erfolgreichen Schuldenabbau ist, muss der Staat versuchen, zumindest die Ausgabenlücke zu schließen, die aus den verstärkten Nettosparanstrengungen des privaten Sektors resultiert. Erforderlich sind deshalb erhöhte staatliche Budgetdefizite über einen langen Zeitraum – möglicherweise über mehr als ein Jahrzehnt –, um das Wachstum zu unterstützen, während die Ausgaben des Privatsektors in der Zeit, in der er sein Schuldenniveau verringert, unterhalb des normalen Niveaus verbleiben.
Da bei einem Leistungsbilanzdefizit und selbst bei einer ausgeglichenen Leistungsbilanz der Privatsektor und der Staat nicht gleichzeitig Einnahmenüberschüsse erzielen können, wäre der Versuch einer Rückzahlung der Corona-Staatsschulden kurz nach Beendigung der Corona-Pandemie fatal: Die gesamtwirtschaftliche Nachfrage und mit ihr die Produktion, die Beschäftigung und das Volkseinkommen würden fallen. Das sinkende Einkommen wiederum würde die Basis der Nettosparmöglichkeiten des Privatsektors verringern und letztendlich (über die sogenannten automatischen Stabilisatoren) auch den staatlichen Finanzierungssaldo wieder verschlechtern. Gewonnen wäre also gar nichts – im Gegenteil: Mit dem unvermeidlichen wirtschaftlichen Einbruch käme es zu einer massiv steigenden Arbeitslosigkeit.
Nun gut – mag mancher denken –, aber Deutschland verzeichnet ja kein Leistungsbilanzdefizit und auch keine ausgeglichene Leistungsbilanz, sondern schon seit langer Zeit alljährlich einen hohen bis sehr hohen Leistungsbilanzüberschuss (also einen negativen Finanzierungssaldo des Auslands), so dass hierzulande ein positiver Finanzierungssaldo sowohl des Privatsektors als auch des Staates möglich ist. Richtig ist, dass bei einem Finanzierungsplus des Privatsektors der Staatssektor nur bei einem gleichzeitigen Leistungsbilanzüberschuss des betreffenden Landes den notwendigen Spielraum für einen Budgetüberschuss erhält – solange der negative Finanzierungssaldo des Auslands den positiven Finanzierungssaldo des Privatsektors mehr als ausgleicht.
Kaum jemand wird aber ernsthaft glauben, dass Deutschland seine desaströse Leistungsbilanzüberschuss-Strategie auf Kosten vor allem seiner EWU-Partnerländer einfach noch zwanzig Jahre weiterführen kann. Ebenso abwegig ist die Vorstellung, die Eurozone oder die EU insgesamt könnten sich durch hohe Leistungsbilanzüberschüsse gegenüber dem außereuropäischen Ausland sanieren, denn das werden sich die anderen Länder nicht bieten lassen.
Für diejenigen, die sich für mehr Einzelheiten und/oder zusätzliche Informationen interessieren, hier einige weiterführende Beiträge, die im Online-Magazin Makroskop erschienen sind:
Warum der Neoliberalismus mit aller Macht zurückkehren wird
Mythen über Budgetdefizite und Staatsverschuldung – 1
